Le misure anti contagio: sanzioni ed impugnazioni

L’attuale normativa ha previsto che vengano effettuati, dall’Autorità all’uopo preposta, i controlli al fine di verificare l’osservanza delle norme.
È necessario pertanto comprendere le conseguenze sotto il profilo sanzionatorio, se sia possibile e come proporre l’impugnazione dei provvedimenti emanati.
L’art. 4 del decreto-legge n. 19/2020 prevede che il mancato rispetto delle misure urgenti per evitare la diffusione del COVID -19, costituisca un illecito amministrativo punito con la sanzione pecuniaria da € 400,00 a € 3.000,00, della quale è previsto il raddoppio in caso di uso di veicolo.
In caso di violazione dell’obbligo di sospensione dell’attività produttiva, secondo le previsioni del DPCM 10 aprile 2020, espressamente richiamato nel DPCM 26 aprile 2020, è prevista la sanzione accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni; ugualmente succede anche nel caso di mancata adozione delle misure anti-contagio per gli esercizi aperti al pubblico o di quelle previste dal Protocollo condiviso per i luoghi di lavoro.
L’art. 4 del decreto-legge n. 19/2020 prevede che il mancato rispetto delle misure urgenti per evitare la diffusione del COVD-19, come previste dall’art. 1 ed attuate dai DPCM, costituisca un illecito amministrativo; viene punito con la sanzione pecuniaria da € 400,00 a € 3.000,00, della quale è previsto l’aumento di un terzo in caso di uso di veicolo.
Qualora non venga rispettato l’obbligo di sospensione dell’attività produttiva, è prevista anche la sanzione accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni.
Lo stesso accade nel caso che non vengano adottate le misure anti-contagio negli esercizi aperti al pubblico o non vengano rispettate le disposizioni previste nel Protocollo condiviso per i luoghi di lavoro; in questo caso, se al momento dell’accertamento della violazione si ritiene di dover impedire la prosecuzione o il ripetersi della violazione, l’autorità che procede può disporre – in via cautelare – la chiusura provvisoria dell’attività o esercizio per 5 giorni in attesa dell’irrogazione del provvedimento definitivo.
In caso di reiterazione della violazione la sanzione principale della multa viene raddoppiata e quella accessoria applicata nella misura massima di 30 giorni.
Si tratta di illeciti amministrativi che disciplinati dalla legge n. 689/1981, il cui art. 1 esprime il rispetto del principio di legalità ricalcando l’art. 25 della Costituzione “Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso”.
Il principio di legalità in ambito amministrativo si fonda sul tempus regit actum e non contempla anche il corollario della irretroattività della disposizione più favorevole; al riguardo soccorre il comma 6 dell’art. 4 del decreto-legge 19/2020, che ha esteso le sanzioni amministrative alle condotte “commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto”, andando così a risolvere la precedente scelta di ‘collegare’ le violazioni delle previsioni di chiusura delle attività e delle limitazione negli spostamenti all’ipotesi di cui all’art. 650 c. p., relativo alla fattispecie penale di mancato rispetto di un ordine dell’Autorità.

In sede di accertamento dell’illecito amministrativo, opera la presunzione di colpa in ordine al fatto vietato; spetta poi a chi ha commesso l’illecito l’onere di provare di aver agito senza colpa.

Il fatto che una persona fisica abbia agito come organo o rappresentante di un soggetto giuridico (ente, impresa, associazione, ecc.) comporta la responsabilità solidale di quest’ultimo (art. 6, comma 3, legge n. 689/1981).
L’accertamento è attività svolta da ufficiali e agenti di polizia giudiziaria o altri organi addetti al controllo, svolta mediante diretta osservazione che viene incorporata nel verbale. In sostanza, gli agenti, mediante il verbale, attestano quanto avvenuto in loro presenza, con validità probatoria del verbale limitato a tali fatti, relativamente ai quali gode di cd. fede privilegiata ex art. 2699 e 2700 cod. civ.

Occorre, inoltre, precisare che la contestazione è la comunicazione fatta al destinatario della pendenza di un procedimento amministrativo sanzionatorio a suo carico; serve a informare legalmente il soggetto circa la natura, il contenuto sanzionatorio e le modalità di estinzione dell’obbligazione e della possibilità di ricorso, per cui ha forma scritta è requisito sostanziale. La validità del verbale di contestazione è condizione di procedibilità del procedimento sanzionatorio, ma l’eventuale invalidità può essere sanata dall’organo accertatore con una nuova contestazione, da notificarsi entro i termini perentori previsti.

La notificazione, se non avvenuta nell’immediatezza dei fatti ed a mani del trasgressore, deve essere perfezionata entro il termine perentorio di novanta giorni dall’accertamento, per i residenti in Italia.

Le sanzioni sono irrogate dal Prefetto del luogo dove è stato accertato il fatto, per quanto concerne la violazione delle misure previste dall’art. 1 del decreto-legge adottate tramite DPCM; quanto alla violazione delle misure adottate ex art. 3 dalle Regioni ovvero dai Sindaci, le sanzioni verranno irrogate dal Presidente della Regione o dal Sindaco competenti per territorio.

È possibile il pagamento in misura ridotta, corrispondente al minimo della sanzione entro i 60 giorni ed alla ridotta del 30% se il pagamento è effettuato entro 5 giorni dalla contestazione o notificazione.
La procedura di impugnazione segue le regole di cui alla Legge di Depenalizzazione, come modificata dal decreto legislativo n. 150/2011, ed ha come oggetto l’ordinanza-ingiunzione emessa dal Prefetto o da altra autorità di cui all’art. 3 del decreto-legge citato.
Per quanto sopra, l’ordinanza-ingiunzione potrà essere impugnata entro 30 gg innanzi al Giudice di Pace ovvero al Tribunale nei casi di collegamento con lo svolgimento delle attività lavorative.

La difesa, tuttavia, può essere intrapresa anche prima dell’emissione dell’ordinanza-ingiunzione.
L’art. 18 prevede, infatti, la possibilità di sollecitare l’autorità amministrativa all’emissione di un’ordinanza di archiviazione, mediante l’invio di scritti difensivi ed eventuali allegazioni documentali, nel termine dei 30 giorni dalla contestazione, con possibilità di fare richiesta di audizione.  Si apre, in questo caso, una fase di contraddittorio preventivo che dovrà necessariamente essere tenuto in adeguata considerazione da parte dell’autorità competente, come previsto dall’art. 18 della legge 689/1981 e dell’art. 3 della legge 241/90 ai fini dell’emissione dell’eventuale provvedimento sanzionatorio successivo.
Questa fase potrà essere utile per documentare l’eventuale corrispondenza della condotta contestata alle scriminanti previste espressamente dalla legge, quali ad esempio quelle previste relativamente alle misure anti Covid-19, che prevedono le esigenze di lavoro e di salute, quelle di necessità, come l’approvvigionamento alimentare e di farmaci, le previsioni metriche per l’attività motoria.
Oltre alla suddetta responsabilità amministrativa, vi sono anche profili di responsabilità penale. Come detto, le violazioni delle misure ‘anti-contagio’ introdotte nel nostro ordinamento a partire dal Decreto 23 febbraio 2020 n. 6, ed emendate dalle successive disposizioni attuative, verranno punite con una sanzione di carattere amministrativo compresa tra € 400 e € 3000 e con sanzioni accessorie della sospensione delle attività.
Oltre a ciò vi sono i casi di inosservanza della quarantena per chi è risultato positivo al virus, la cui rilevanza penale rimane invariata anche dopo l’intervento del D.L.19/2020, così come invariata rimane la rilevanza di eventuali ulteriori e diverse fattispecie di reato.
Più precisamente, oltre all’ipotesi di violazione della quarantena, si pensi ai casi di falsità ideologica relativamente alle condotte poste in essere in sede di autocertificazione in sede di controllo sugli spostamenti (483 c. p.) ed al reato di procurata epidemia (438 c. p.).
Oltre a ciò, si possono verificare ipotesi relative agli infortuni sul lavoro, con riferimento alle lesioni aggravate ed all’omicidio colposo. Sotto questo profilo, la responsabilità del datore di lavoro è collegata all’obbligo di rispetto delle prescrizioni anti-contagio previste.